प्रतिनिधिसभा सञ्चालन र विधेयक पारित प्रक्रियाबारे तेर्सिएका प्रश्न

असार २८ गते सर्वोच्च अदालतको संवैधानिक इजलासद्वारा जारी उत्प्रेषण, परमादेश र प्रतिषेधले नेपाली राजनीति उलटपुलट भयो। यसले नेपाली समाज मात्र तरंगित भएन विश्वकै विधिशास्त्र र राजनीतिशास्त्रका ज्ञाता पनि भरंग हुन पुगेका छन्। अदालतले दुई दिनभित्र रिटनिवेदकमध्येका शेरबहादुर देउवालाई प्रधानमन्त्री नियुक्त गर्न राष्ट्रपतिलाई अह्रायो भने सात दिनभित्र प्रतिनिधिसभाको अधिवेशन सञ्चालन गर्न पनि आज्ञाप्ति दियो।

अदालतको आदेश तत्कालीन प्रधानमन्त्रीका उक्साहटमा राष्ट्रपतिबाट पालन र कार्यान्वयन हुँदैन कि भन्ने कडा आशंका थियो किनभने मुद्दाको बहसका सिलसिलामा तत्कालीन प्रधानमन्त्रीका कानुनव्यवसायी रहेका वरिष्ठ अधिवक्ता अग्निप्रसाद खरेलले इजलाससँगै राष्ट्रपतिले अदालतको आदेश नमाने के हुन्छ नि! भनेर अदालतलाई नै पनि त्रासको छार्कोमा पार्ने चेष्टा गरेका थिए। तर यो आशंका तुरुन्तै समापन भयो। आदेश भएको भालिपल्ट साँझमा शेरबहादुर देउवा प्रधानमन्त्री नियुक्त भइहाले।

प्रतिनिधिसभाको अधिवेशन साउन ३ गते नै प्रारम्भ भयो र सोही दिन प्रधानमन्त्री देउवाले सभाका बहुमत सदस्य (१६५ जना) बाट विश्वासको मत प्राप्त गरेका छन्। संविधानका प्रावधान हेर्दा  संकटकालीन परिस्थितिले प्रतिनिधिसभाको कार्यकाल संविधानतः विस्तार भएमा बाहेक देउवाको नेतृत्वमा रहने मन्त्रिपरिषद्ले प्रतिनिधिसभाको बाँकी कार्यकाल २०७९ सालको मंसिरसम्म मुलुकमा कार्यपालिकीय सरकारको काम गर्नेछ।

परमादेशबाट प्रधानमन्त्रीको नियुक्ति अदालतबाटै भयो भन्ने अर्थमा पनि यसको चर्चा भएको छ। शेरबहादुर देउवाको प्रधानमन्त्रीका रूपमा यसपटकको नियुक्ति संसारकै दुर्लभ घटनामध्येको  एक अभिलिखित घटना बनेजस्तै छ।

संविधानको धारा ७६ (५) लाई निर्दलीय परिपाटीको प्रावधान भनेर आलोचना भइरहेका सन्दर्भमा अदालतले यसको न्यायिक व्याख्या उल्लिखित परमादेशसमेतका आदेश जारी गर्ने क्रममा सो मुद्दामा गरेको छ। प्रतिनिधिसभाको सदस्यका हैसियतमा सभाका बहुमत सदस्यको समर्थन प्राप्त सभासद् (व्यक्ति) को नेतृत्वमा कार्यपालिकाको सञ्चालन हुने परिस्थितिमा दलीयताको अवधारणामा सञ्चालन हुँदै आएको प्रतिनिधिसभाले अब विधायिकीका रूपमा केकस्तो तरिकाले आफूलाई सञ्चालित गर्छ? सदन सञ्चालनको कार्यविधि के? मतदान र निर्णय विधि दलीय निर्णय र मतदान विधिबाटै सम्भव होला सरकार र संसद्को कार्यात्मक सम्बन्ध सुचालु रहन? अहिले यो निकै चासोको विषय बनेको छ।

जनादेश, अध्यादेश र परमादेश

सर्वोच्च अदालतबाट प्रतिनिधिसभाको दोस्रो पुनःस्थापना र रिटनिवेदक देउवालाई प्रधानमन्त्री नियुक्त गर्नू भनेर जारी गरेको परमादेशलाई लिएर विभिन्न पक्षका तीव्र प्रतिक्रिया आए। निर्वाचन घोषणा गराएर सत्तामा रहेका प्रधानमन्त्री केपी ओलीले त सत्ता छाड्ने सार्वजनिक मन्तव्य दिँदै आफू जनादेशले बनाइएको प्रधानमन्त्रीलाई बलात् हटाउँदै शेरबहादुर देउवालाई परमादेशले प्रधानमन्त्री बनाएको र  अदालतले राजनीतिको अप्राकृतिक उत्पादन सुरु गरेको प्रतिक्रिया दिए। प्रतिनिधिसभाको बैठकमा एमाले सभासद् प्रदीप ज्ञवालीले श्री ५ को ठाउँमा श्रीमान् ५ बाट प्रधानमन्त्री नियुक्ति भएको बताएका थिए। परमादेशबाट प्रधानमन्त्रीको नियुक्ति अदालतबाटै भयो भन्ने अर्थमा पनि यसको चर्चा भएको छ। शेरबहादुर देउवाको प्रधानमन्त्रीका रूपमा यसपटकको नियुक्ति संसारकै दुर्लभ घटनामध्येको  एक अभिलिखित घटना बनेजस्तै छ।

ओली जनादेशका र देउवा परमादेशका प्रधानमन्त्री भन्ने गरी नियुक्त प्रधानमन्त्रीलाई दिइने विशेषण आफैंमा गलत छ। संविधान र कानुन जनताका प्रतिनिधिले जनताकै आज्ञाअनुसार र जनादेश जारी गर्ने प्राधिकार (विधायक) भएर जारी गर्छन्। यसैले वास्तविक जनादेश भनेको संविधान र कानुन हुन्।

लोकतन्त्रमा जनादेश निर्वाचनमा मतदातारूपी जनताबाट र निर्वाचन भएपछि निर्वाचनको आवधिकता (निर्वाचित कार्यकाल) भर जनप्रतिनिधिबाट जारी हुन्छ। कानुनी शासनको मूल आधार जनादेश हो। जननिर्वाचित प्रधानमन्त्री पनि यही मेसोबाट आउने हुन्। प्रतिनिधिसभा निर्वाचनमा केपी ओली जनप्रतिनिधिका रूपमा प्रतिधिनिसभाको सदस्य चुनिएका हुन्। उनले सभासद्को हैसियतमा संसद्को विधायिकी क्रियाकलापमा राख्ने मतमा प्रतिनिधिसभाको कार्यकालभर जनादेश प्रतिविम्बित भएको मानिन्छ। ओलीले प्रधानमन्त्री हुनका लागि पाएको प्रतिनिधिसभाका बहुमत सदस्यहरूको समर्थन कार्यपालिकीय प्रमुख भएर काम गर्न पाएको जनादेश थियो। सो जनादेश भने गएको महिनामा उनी आफैंले प्रतिनिधिसभामा गराएको आफूप्रतिको विश्वासको मत परीक्षणमा ९३ मत मात्र आफ्नो पक्षमा पाई बहुमत सदस्यको विश्वास नरहेको परिणामबाट उनले गुमाइसकेका हुन्। त्यसैले ओली जनादेशका र देउवा परमादेशका प्रधानमन्त्री भन्ने गरी नियुक्त प्रधानमन्त्रीलाई दिइने विशेषण आफैंमा गलत छ। संविधान र कानुन जनताका प्रतिनिधिले जनताकै आज्ञाअनुसार र जनादेश जारी गर्ने प्राधिकार (विधायक) भएर जारी गर्छन्। यसैले वास्तविक जनादेश भनेको संविधान र कानुन हुन्।

जनादेश जारी गर्ने प्राधिकार फुर्सद बसेको बेला (संसद् अधिवेशन नभएको बेला) जनादेश प्राप्त कार्यकारीले जारी गर्ने छाया जनादेशलाई अध्यादेश भनिन्छ। यो छाया जनादेश जारी गर्ने प्राधिकार क्रियाशील हुनासाथ त्यहीँ गएर मिल्छ। संसद् अधिवेशन सुरु हुनासाथ अध्यादेश संसद्समक्ष पेसिने कारण यही हो। ओलीले जनादेश दिने प्राधिकारलाई विघटनको सिफारिसमार्फत मूर्छित गराए र कार्यकारी प्रमुखको हैसियतमा अध्यादेश जारी गर्दै त्यसैलाई जनादेशप्राप्त शक्तिका रूपमा दुरुपयोग गरे। यस हिसाबले हेर्ने हो भने प्रतिनिधिसभाको पहिलो विघटनको सिफारिसपछिका ओली अध्यादिष्ट प्रधानमन्त्री थिए जनादिष्ट थिएनन्।

कुनै पनि पदमा संविधान र कानुनबमोजिम नियुक्ति पाउनुपर्ने व्यक्तिलाई नियुक्त गर्ने प्राधिकारले नियुक्ति दिएन भने असाधारण उपचार खोज्न जाने ठाउँ अदालत हो। देउवा प्रतिनिधिसभाको सदस्य थिए र उनले त्यस योग्यताका आधारमा सभाका बहुमत सदस्यको समर्थन पाउँदा संविधानको धारा ७६ (५) बमोजिम प्रधानमन्त्रीको पदमा नियुक्ति पाउनुपर्थ्यो। नियुक्त गर्ने प्राधिकार राष्ट्रपतिले नियुक्ति नदिएपछि असाधारण उपचारका लागि अदालत गए। असाधारण अधिकार क्षेत्रअन्तर्गत न्याय माग्न परेको निवेदनमा अदालतले गर्न सक्ने इन्साफ र न्याय भनेकै कि त रिट निवेदकको माग संविधान र कानुनसम्मत भएकाले रिट जारी गर्ने कि त मागदाबी संविधान र कानुनसम्मत नभई न्यायोचित नदेखे रिट खारेज गर्ने।

संवैधानिक सर्वोच्चताको मान्यतामा आधारित भएर नेपालको संविधानले विधायिकालाई जनादेश, कार्यपालिकालाई भैपरी कार्यादेश (अध्यादेश) र न्यायपालिकालाई न्यायादेश जारी गर्ने शक्ति प्रदान गरेको छ। यो प्रतिनिधिसभाको पुनःस्थापना र प्रधानमन्त्री नियुक्तिको परमादेश अवश्यै जनादेश (कानुन) कै समकक्षी न्यायादेश हो।

नियुक्ति गर्ने प्राधिकारले संविधान र कानुनबमोजिम नियुक्ति दिनुपर्ने दायित्व पूरा नगरी प्रधानमन्त्री नियुक्त नगर्ने राष्ट्रपतिको निर्णय असंवैधानिक र गैरकानुनी देखी उत्प्रेषणबाट बदर गरिदिएपछि प्रधानमन्त्री हुन योग्यता पुगेका देखिएका देउवालाई नियुक्ति गर्नु भन्ने परमादेश अदालतले दिनु न्यायिक परिपाटीको हिसाबले कुनै नयाँ कुरै होइन। अदालतले राष्ट्रपतिलाई प्रधानमन्त्री नियुक्त गर भनेर परमादेश दिएको हो नियुक्ति नै गरेको होइन। त्यसैले देउवालाई परमादेशद्वारा नियुक्त प्रधानमन्त्री भन्नु लोकतन्त्रमा न्यायपालिकाको चाहिँदो ज्ञान नहुनु मात्र हो। संवैधानिक सर्वोच्चताको मान्यतामा आधारित भएर नेपालको संविधानले विधायिकालाई जनादेश, कार्यपालिकालाई भैपरी कार्यादेश (अध्यादेश) र न्यायपालिकालाई न्यायादेश जारी गर्ने शक्ति प्रदान गरेको छ। यो प्रतिनिधिसभाको पुनःस्थापना र प्रधानमन्त्री नियुक्तिको परमादेश अवश्यै जनादेश (कानुन) कै समकक्षी न्यायादेश हो।

निरुत्तर राजनीतिशास्त्र

न्यायिक उपचारको आमपद्धतिअनुसार ठीकै देखिए पनि राज्यशक्तिको बाँडफाँडका प्रश्नमा राजनीतिशास्त्रीय आलोकबाट हेरियो भने असार २८ को न्यायादेश सम्भावनै हुन नसक्ने परिघटनाजस्तो देखिन्छ। राजनीतिक फाँटबाट यसउपरमा 'गोरु ब्यायो', 'निर्णेता (रेफ्री) ले गोल ठोकेको' दृष्टान्तका तुल्यतामा टिप्पणी भएको पाइन्छ। राज्यका तीन अंगबीच शक्तिको पृथक्ता र सन्तुलन रहन्छ भनिन्छ। विधाधिका र कार्यपालिकाका मूल प्राधिकार कोरल्ने शक्ति सार्वभौम सत्ता मात्रै हो। यसैले गर्दा संसारमा कि त जनताबाटै सोझै (राष्ट्रपतीय प्रणाली) कि त जनप्रतिधि (संसद्) मध्येबाट कार्यकारी प्रमुखको नियुक्ति हुन्छ। न्यायपालिकाले चाहिँ त्यो नियुक्तिमा प्रक्रियागत सहयोग मात्र गर्छ। न्यायपालिकाको त्यो प्रक्रियागत काम पनि संवैधानिक प्रणालीको विकाससँगै यसको मूल अंग (न्यायपालिका) बाट छुटेर निर्वाचन आयोगको रूपमा स्वायत्त र स्वतन्त्र भूमिकामा गइसकेको छ। यस्तो परिस्थितिमा कार्यपालिका प्रमुखको नियुक्तिलाई न्यायपालिकाले न्यायिक भूमिकाबाट कसरी प्रभावित गर्न पाउँछ? विधिशास्त्रको यो निकै कटिलो प्रश्न हो तर राजनीतिशास्त्रका स्थापित प्रतिमानले यो प्रश्नको उत्तर दिँदैनन् अर्थात् राजनीतिशास्त्र अनुत्तरित छ।

अनपेक्षित न्यायिक सक्रियता

असार २८ गते जारी न्यायादेशका सन्दर्भको न्यायिक निरूपणको प्रस्थानविन्दु राष्ट्रपतिले प्रधानमन्त्री नियुक्ति गर्नुपर्ने योग्यताप्राप्त रिट निवेदकलाई नियुक्ति नगर्ने र प्रतिनिधिसभा विघटन गर्ने राष्ट्रपतिको निर्णयको प्रभावशून्यताका लागि उत्प्रेषण र प्रतिनिधिसभाको सदस्यको हैसियतमा बहुमत समर्थन जुटाएका रिटनिवेदकलाई प्रधानमन्त्री नियुक्त गर्ने परमादेश माग थियो। बहसमा उत्प्रेषण र परमादेशका लागि नै निवेदक पक्षले माग गरेको थियो। न्यायादेश ती दुई मागमा सीमित भएन र उसले झन्डैझन्डै सर्वोच्च अदालतको इतिहासमा विरलै जारी हुने गरेको प्रतिषेध नामको अर्को आदेश पनि जारी गर्‍याे। परमादेश कार्यात्मक आदेश हो भने प्रतिषेध निषेधात्मक आदेश हो र यो निवेदकहरूले माग गरेको उपचारात्मक उपाय थिएन।

सामान्यतः अदालतले निवेदक वा न्यायको याचक पक्षले जुन न्यायको माग गरेको हुन्छ त्यसैअनुसार उपचार प्रदान गर्छ र यो नियम साधारण र असाधारण दुवै अधिकार क्षेत्रमा उत्तिकै आकर्षित हुन्छ। यो नियमको कसीबाट हेर्ने हो भने प्रतिषेधको न्यायादेश अनपेक्षित न्यायिक सक्रियता होइन? यो प्रश्न टड्कारो देखिएको छ।

लिखित जवाफ दिने तत्कालीन प्रधानमन्त्री ओलीले आफूलाई अद्यापि दलीय आधारमा प्रतिनिधिसभाका बहुमत सदस्यको विश्वास रहेको दाबी लिई समानान्तर रिट निवेदन दर्ता गराएका थिए कानुन व्यवसायीमार्फत र तिनलाई अदालतले देउवाको निवेदनको किनारा भएपछि विचार गर्ने गरी एक हिसाबले तामेलीमा हेलिदिएको थियो। देउवाको निवेदनका सन्दर्भमा ओलीतर्फबाट आएको जवाफमा देउवालाई समर्थन जनाउने नेकपा एमालेका सभासद् दलीय कारबाहीका विषय रहेको तर्क उठान गरिएको थियो।

धारा ७६ (५) बमोजिम देउवालाई प्रारम्भिक समर्थन जनाएका एमाले सभासद्हरूलाई दलीय बाध्यादेश (ह्विप) नलाग्ने अर्थ गरेपछि र देउवाले प्रधानमन्त्री हुन पाउने संवैधानिक र कानुनी अवस्था देखेपछि अदालतले नियुक्ति भएका प्रधानमन्त्रीले बीचैमा एमालेको दलीय बाध्यादेशको तगारो लागेर विश्वास नपाउने अवस्था नआओस् भनेर आफ्नै सक्रियतामा जारी गरेको प्रतिषेध अनपेक्षित न्यायिक सक्रियता हो। धारा ७६ (५) बमोजिमको प्रधानमन्त्रीको विश्वासको मत सम्बन्धी कारबाहीमा दलीय बाध्यादेश लाग्दैन भनेर न्यायिक व्याख्या दिने काम अदालतको स्वाभाविक न्यायपालिकीय काम नै थियो र यो व्याख्या उसले उल्लिखित उत्प्रेषण र परमादेशकै आदेशको प्रयोजनमा संविधान र कानुनको व्याख्याताको हैसियतले स्पष्ट पार्न सक्थ्यो। त्यो पालन गर्नु दलहरूको कर्तव्य पनि हुन्थ्यो। तर अदालतले संसद्भित्रको कामकारबाहीमै यसो नगर्नू भनेर प्रतिषेध जारी गरेबाट यो निवेदकको मागबाहिर गएर देखाइएको अनपेक्षित न्यायिक सक्रियताको अर्थमा मात्र नरहेर विधायिकाको आन्तरिक स्वायत्ततालाई पनि घच्चा पार्ने सक्रियताजस्तो देखिएको छ।

कार्यपालिकाले राज्य सञ्चालन कसरी गर्छ?

वर्तमान परिस्थिति न्यायपालिकाको उत्पादन होइन। विधायिका र कार्यपालिका राज्यका राजनीतिप्रधान अंग भए पनि तिनले त्यहाँ गर्ने दलीय वा जनप्रतिनिधिका भूमिकाबाट सम्पादन गर्ने हरेक काम संविधान र कानुनबमोजिम मात्र गर्नुपर्छ। राजनीति र संसदीय प्रथा वा प्रचलनका नाममा संसद् र कार्यपालिकाका कतिपय क्रियाकलापले संविधान र कानुनलाई उपेक्षा गर्दै आएका छन्। यही कारणले संसद् र कार्यपालिकाको निर्णय राजनीतिद्वारा हुन्छ भन्ने तर्क नेतृत्वमा रहनेहरू बारम्बार गर्छन् ती जुनसुकै दलका हुन्। राज्य सञ्चालनमा राजनीतिको निर्णायात्मकताको वकालत राज्यको स्रोतको विधिसम्मत होइन मनमौजी दोहन गर्ने उद्देश्यले हुने हो। राज्य सञ्चालन राजनीतिद्वारा गरिए पनि जनादेशबाहिर जान पाइन्न। यही कारणले संविधानमा कार्यपालिका र व्यवस्थापिकाले संविधान र कानुनबमोजिम तिनका शासकीय काम गर्छन् भनिएको हो।

असार २८ गतेको न्यायादेशले प्रतिनिधिसभाको मात्र होइन राष्ट्रियसभाको कामकारबाही र अबको कार्यविधि कस्तो हुन्छ? कसरी काम अगाडि बढ्छन् भन्ने प्रश्न उपस्थित भएको छ।

असार २८ गतेको न्यायादेशले प्रतिनिधिसभाको मात्र होइन राष्ट्रियसभाको कामकारबाही र अबको कार्यविधि कस्तो हुन्छ? कसरी काम अगाडि बढ्छन् भन्ने प्रश्न उपस्थित भएको छ। अहिले देउवालाई नेकपा माओवादी, कांग्रेस र जसपाको दलीय तहकै समर्थन छ। यी तीन दलको यस्ताो एकता एक वर्षपहिला जमेको भए ओली अविश्वासको प्रस्तावबाटै हट्थे र प्रतिपक्षमा बस्थे। ७६ (२) को सरकार मुलुकमा हुन्थ्यो र बाँकी अवधि दलीय आधारमा बहुमत/अल्पमतको परम्परागत निर्णय पद्धतिमै प्रतिनिधिसभा र राष्ट्रियसभा चल्थे होला।

धारा ७६ (५) को सरकार दलीय सरकार होइन जनप्रतिनिधिहरूको विश्वासमा सभाका एक सदस्यको नेतृत्वको सरकार हो। अर्थात् अहिलेको कार्यपालिका दलीय होइन प्रतिनिधितन्त्रीय हो। संसद् सदस्य नरहेको व्यक्तिलाई मन्त्री बनाउन नपाइने व्यवस्था अहिलेको सरकारका हकमा अझ कडाइसाथ अवलम्बित हुनुपर्ने देखिन्छ।

सर्वोच्च अदालतले यस उपधाराको प्रधानमन्त्रीको विश्वासको मत लिने कुरामा दलीय बाध्यादेश नलाउन प्रतिषेध (निषेध) लगायो तर लगत्तै प्रधानमन्त्रीले मत लिन भनी बोलाइएको सभाको बैठक बस्ने बन्दोबस्त सभामुखले मिलाउँदा एमालेलाई देब्रेतिर र माओवादी कांग्रेसलाई दाहिनेतिर बस्ने गरी प्रबन्ध गरे? सदनको परम्परागत सत्ता र प्रतिपक्षको बसाइमा बसेर प्रतिपक्षको रोहमा बस्ने अनि सत्तापक्षलाई मतदान गर्ने कुरो संसदीय परम्पराअनुकूल छ? धारा ७६(५) को व्यवस्था दलीयताको लिसोबाट पूर्णतः मुक्त छ भन्ने अदालतको व्याख्याले यो उपधाराको सरकारका प्रत्येक सरकारी प्रस्ताव र विधेयकमै दलीय आधारमा संसद्मा निर्णय हुन सक्दैन भन्ने अर्थ लाग्दैन र? विधेयक पारित हुँदा सभाका सम्पूर्ण सदस्यको बहुमत मात्र खोज्ने होइन र? सो धाराका उपधारा १, २ र ३ ले निर्देश गरेका दलीय भूमिकाको दायरामा कार्यसम्पादन गर्न असफल भएका कुनै पनि दलका संसदीय दलहरूको विधायिकी शासकीयता समाप्त भएको होइन?

प्रतिनिधिसभाको बाँकी कार्यकालमा संविधानअनुसार देउवाविरुद्ध अविश्वासको प्रस्ताव ल्याइने सम्भावना पनि देखिँदैन र उनले विश्वासको मत पाइसकेकाले अब विश्वासको मत फेरि लिनुपर्ने बाध्यता पनि संविधानले सुझाएको छैन। अब प्रतिनिधिसभाका बाँकी कामकारबाही दलीय आधारको बहुमतबाट लिने भन्ने हो भने मानौं नेकपा एमाले र जसपाले सरकारले ल्याएको कुनै विधेयक वा कार्यक्रममा सरकारी प्रस्तावको विपक्षमा मतदान गर्ने बाध्यादेश जारी गरे र बजेट विधेयक नै त्यही हिसाबले बहुमतबाट पारित हुन विफल भयो भने सरकार कसरी चल्छ? कार्यपालिकाले राज्य सञ्चालन केकसरी गर्छ?

अदालतले संविधानले दलीयता निरपेक्ष प्रतिनिधिसभाको पनि अस्तित्व रहेको संवैधानिक व्यवस्थाको व्याख्या गरिरहेका बेला अब संसद्का बाँकी क्रियाकलापको दलीयतानिरपेक्ष प्रतिनिधितान्त्रिक निर्णयप्रक्रिया (सर्वसम्मति, निर्विरोध, निरपेक्ष बहुमत र सामान्य बहुमत) कसरी अगाडि बढ्छन्? कि संसद्ले यसका लागि अलग्गै कार्यविधि तय गर्छ? यसको कुनै तार्कित उत्तर सभामुखबाट कहिले पाइने होला?